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“十三五”国资国企改革要过好“混合”关

■ 新一轮国资国企改革的复杂性前所未有、难度前所未有,难点是利益分化的桎梏,障碍是思维定势的桎梏。面对复杂多元的利益诉求,针对政府怕出乱子,国资监管部门怕丢权,企业经营者怕丢位子,职工怕利益受损等问题,寻求改革最大公约数已成为亟待破解的难题。

2014年是新一轮国企改革的元年,也是设计“十三五”国企改革总脚本的窗口期。从市场使命、路径选择、风险阻力和治理变革等多个维度,探索国企改革的取向、着力点、路径,研究发展混合所有制、健全国有资产管理体制、完善现代企业制度等,已成为当前摆在各级政府面前的一个重要课题。

发展混合所有制,打造国、民共进升级版

发展混合所有制是对国有企业相对单一的所有制结构的突破和创新,不能“为混而混”、“一混就灵”,更不能“走形式”、“一刀切”、“一阵风”,不能简单依靠“定时间、定任务、定工作量”来推进,不能以是否混合与混合多少来衡量改革的态度与程度,不能搞强迫命令,要避免追求“眼球效应”,克服急功近利的心态和锦标主义的政绩观,要提防忙中走偏,坚持搞好顶层设计与摸着石头过河相结合,有计划分步骤稳步推进。

引入负面清单模式,以“非禁即入”方式引导民资。发展混合所有制也应引入负面清单管理模式,实行“非禁即入”投资政策,按照“宜控则控、宜参则参、控则有为、参则有序”的原则,创造公平环境,降低进入门槛,鼓励民营资本、社会资本和境外资本等各类资本参与国企改制重组,优化国企股权结构,促进国有资本按照市场规则有序进退、合理流动,消除“国进民退”或“国退民进”的争论,营造改革氛围,淡化各种资本的特殊性,更多地寻找资本共性,促进国有资本与民营资本共同增长,形成新的竞争力和创造力。

推行多元化混合方式,实行“一企一策”。发展混合所有制,要实行“一企一策”,分类研究,分类实施,既允许和鼓励民营资本参与国企改革,同时也鼓励和支持国有资本在适合的领域参股、投资民营企业,使不同所有制的资本按照权利、机会、规则平等的原则,在自由流动中互相融合。在混合比例设定上,每个企业都要针对具体项目设计方案,对每个项目的股比设置,不做硬性规定。根据国有企业不同功能要求,合理确定国有股权比例。在混合方式选择上,大力支持各类资本特别是民营资本参与国有企业的股权多元化改革或国有资本投资项目建设;积极推动有条件的国有企业整体上市或核心资产上市;允许混合所有制企业员工持股;鼓励国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金,实现国有资本与非公资本双向融合。

推行制度化改革,化解市场顾虑。发展混合所有制,要按市场行为和市场经济规律办事,以健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度为目标,对融合在一起的各种资本做到平等、同股、同权、同责、同利,既要防止国有资产流失,又要保护其他资本的权益,化解民企怕“羊入虎口”,国企忧“国资流失”的顾虑。在操作过程中,要强化公开透明和规范运作,要让群众参与监督,既不能搞单纯的国资收购民资,搞成新的公私合营,又不能大规模推行私有化,搞成新的“休克疗法”,特别是在战略合作对象的选择上,要划定“红线”和“底线”,不能良莠不分,为混合而混合,坚决防止国有企业管理层借产权变化改变治理结构“化妆逃跑”,杜绝“在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会”的现象发生。

推进监管改革,建立以管资本为主的国资管理体制

围绕推进混合所有制,进一步创新国资监管体制,以管资本为主,不断完善国有资产管理体制,这是新一轮国资改革的核心理念。从管资产到管资本的转变,是方法论上的创新,要求监管部门以产权管理为纽带,把该由出资人管的事管起来,不干预企业具体的经营活动,把该由企业管的事放下去,做到“放权、放开、放活”,做到“管少、管准、管好”,做到“多管国资、少管国企、不管经营”,抓住深化国资改革的核心命题。

完善国资监管体制机制,实现角色转换。“管资产”最大的问题,在于政府的角色定位模糊不清,而“管资本”,从根本上厘清政府和市场关系,就是在混合所有制条件下,真正处理好政府与市场的关系,形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系。敢于“开闸放水”、“放虎归山”,让国企在实行市场化管理中激发活力,在参与市场竞争中提高竞争力,充分激发各类市场主体活力。在新一轮改革形势下,国资委作为国有资产监管机构,本身也面临着角色和定位的调整、改革甚至必要的重组归并,从而更有利于调整优化其职能和履职方式。加快现有国有资产监管法规规章制度的全面清理,探索建立出资人审批事项清单制度,锁定监管事项,形成监管清单、报告清单和问责清单。同时,建立投资决策备案备查制度,完善投资前期规划和后评估及责任追究机制,建立完善企业负责人经济责任审计体系。

突出企业特性,实行差异化管理。突出企业市场属性,兼顾股权结构、产业特征、发展阶段,逐步实现差异化管理。竞争类企业,要以市场为导向,以企业经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益,激发其活力,扩大其影响;功能类企业,要以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标,兼顾经济效益;公共服务类企业,要以确保城市正常运行和稳定,实现社会效益为主要目标,引入社会评价。其中,功能类和公共服务类企业,要按照市场规则,提高资源配置效率和公共服务能力。

建立规范的国资流动平台,实现机制转换。按照混合所有制的要求,创新国有资本运营机制,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本运营公司应以产业资本投资为主,开展股权运营,改善国有资本的分布结构和质量效益。国有资本运营公司与所出资企业更加强调以资本为纽带的投资与被投资的关系,更加突出市场化的改革措施和管理手段。通过优化完善国资流动平台运营机制,构建“政府—资本平台—国有企业”架构,通过“资本”纽带构建“国资监管—国有资本运营—国有企业经营”的新模式。国资平台只能负责股权管理和运作,不参与企业内部管理,不干预企业生产运营。

促进制度改革,建立现代企业制度体系

发展混合所有制,一个很重要的目标,就是要从“政策调整型”改革走向“制度创新型”改革,建立产权主体多元化、治理结构法人化的现代企业制度。反过来,加快国有企业现代企业制度建设,建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅的现代产权制度,有利于破除国企官有化、权贵化、一言堂导致的腐败问题,以此更好地吸引社会和民营资本积极加入混合所有制改革,避免“国企热民资冷”的现象。

推进治理结构规范化,建立现代经营决策科学化制度体系。现代企业制度的核心是所有权与经营权分离,所有者、董事、监事、经理层之间存在科学、规范的分工与制约机制,才能形成有效的监督机制,才能对个人决策就形成了实际而有效的制约。混合所有制企业应进一步健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,推进规范董事会建设。尤其要重视和发挥国有企业的政治优势,探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用、职工民主管理有效融合的途径。加强党风廉洁和反腐倡廉建设,加强对国有企业领导人员的监督,健全权力运行制约监督机制。

推进人事制度改革,建立现代人力资源管理体系。混合后的国企作为市场经济的主体,必须按照市场经济的内在要求加快建立现代人力资源管理体系。建立国有企业职业经理人制度,建立以聘任制、任期制和经营目标责任制为主要内容的管理制度,明确责任、权利、义务,推行契约化管理。合理增加企业管理人员市场化选聘比例,坚持选拔专业化,扩大选人视野,完善竞争择优方式,依法依规选用,实现信息收集、选拔手段、任用管理专业化。进一步完善企业经营管理者的薪酬机制,严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。深化内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。积极推行任期制契约化管理,明确责任、权利和义务,严格任期管理和目标考核,对不同类型的企业设置考核目标。在此基础上,探索建立退出机制,通过市场公平、公正、公开选拔任用。 

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