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15
2014

“十三五”国资国企改革要提高精准度

■ 国资国企改革是个世界性难题,社会风险大,极具挑战性。但正是在一路争议中,国资国企改革找到了最大公约数,逐步从应急式改革走向战略性改革,从家长制改革走向社会化改革,从粗放式改革走向精准化改革。接下来的新一轮国资国企改革中,要进一步加大纵向整合力度,打破传统行业和所有制壁垒,在跨领域、跨板块资源整合中实现优势归并和高效集聚。

 

国企改革,重点在操作,关键在细则。要紧紧围绕国有资本投资运营公司、混合所有制、规范董事会制度以及纪检工作等重点,在细节上抓落实,在细则上做文章,切实提高国资国企改革的精准度。

经历四个阶段,从放权让利到现代制度建设

发端于1978年的改革开放,国企改革始终是整个经济体制改革的中心环节。从计划经济走向市场经济的进程中,尽管存在诸多争议和质疑,但国有企业改革从未止步,不断向纵深推进,在克服重重困难的同时取得了许多宝贵经验。总体看到,十八届三中全会召开前,国企改革经历了四个阶段。

趟路起步,从国有国营到放权让利。从改革开放初期到十二届三中全会(1978年至1984年),以放权让利为重点,解决政企不分、以政代企问题,出台了一系列文件赋予企业自主经营、自负盈亏必要的权利。在这个阶段,国营企业普遍实行了扩大经营自主权的改革,调动了企业生产经营的积极性,企业的活力有所增强。但同时,也出现了很多问题,包括忽视国有资产的保护等。

投石激浪,从放权让利到到承包制下的政企分开和两权分离。从十二届三中全会到十四届三中全会(1984年至1992年),围绕使企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者,和具有一定权利和义务的法人,“两权分离”向纵深推进。国有企业在这段时间普遍实行了承包经营责任制。但承包经营责任制的突出问题是,企业分配向个人倾斜,包盈不包亏,助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。

优势改造,从政企分开到现代企业制度建设与“抓大放小”。从十四届三中全会到十六大(1992年至2002年),中央提出以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为目标推动国有企业建立现代企业制度。但这个时期最大的问题是,企业出资人权利非常模糊和分散,除了国有资产管理局之外,国有资产的资产权归财政部管,投资权归国家计委管,日常经营归经贸委管,人事权归企业工委管,被戏称为“五龙治水”。同时,虽然中央提出要着眼于搞好整个国有经济“抓大放小”,但在实际操作过程中,“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”,国有资本流失严重。

制度建设,从“五龙治水”到股份制改革。从十六大到十八届三中全会(2002年至2013年),进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式,其核心是以股份制为主要形式推动非公有资本参股,完善法人治理结构。通过股权置换、相互持股、引入战略投资者等方式加快产权主体多元化改革,有条件的还实现了整体改制、整体上市,积极稳妥推进股权分置改革。但这个时期始终未能远离“垄断”、“国进民退”、“大而不强”等批评。

 掀起四次争论,从百家争鸣到寻求最大公约数

中国经济改革一直都不乏争议和讨论,但很少有话题像国企改革这样30多年来争论不断。

从“郎顾之争”看产权改革。2004年“郎顾之争”的焦点是如何看待产权改革中“国有和集体资产的严重流失”,以及如何看待国有或集体企业的管理层收购(MBO)现象,经济界几乎所有重量级学者都纷纷发表自己的观点,其中也有不少有失偏颇的观点。综合来看,对于国企改革的方向,必须坚持公有制为主体,毫不动摇地发展公、私两种经济;延缓“公”降“私”升的速度和程度,坚决制止目前借反垄断来瓜分国有企业的浪潮。对于新一轮改革的产权问题,深化国有企业改革有三个基本原则必须始终坚持,即坚持基本经济制度、坚持市场化改革方向、坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。最近,随着顾案再审的程序的启动,再度掀起人们对民营企业国企改制问题的思考。从当前来看,重审顾雏军案确实有一定的意义,是一种政治信号的释放,通过重审,以安抚企业家群体,让企业家不用担心自己的财产在参与国企改革中受到损失。

从“国进民退”和“国退民进”之争看混合所有制改革。近年来,关于“国进民退”和“国退民进”的争论不绝于耳。争论遵循着这样一条逻辑,即国企与民企是对手关系、对抗关系,彼此之间只能此消彼长、你存我亡,一方的发展必然伴随着另一方的衰退,二者之间不能相互促进、共同发展。必须看到,“国进民退”“国退民进”都不是我们的目标,我们的目标是共赢,但共赢需要改革,制度需要创新。要把好方向、守住底线、不碰红线。把好方向,就是要坚持市场化的改革取向,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。守住底线,就是不能削弱而要加强国有经济。不碰红线,就是要防范借改革之机挖国有资产墙脚,搞权钱交易,造成国有资产流失。

 实施精准制导,从“千企一面”到“一企一策”

经过30多年,国企改革已不再是疾风暴雨式的改革,也不是粗放蛮干的改革,而是一种精细化的改革,既不能“一刀切”,也不能“拉郎配”,而要实施“精准制导”,不再沿袭过去“划杠子、一揽子”的办法,要因地制宜搞好“一企一策”改革,真正把国企改革推上良性发展的轨道。

精准分类,实行标签化管理。“分类改革”已成为新一轮改革的关键词,标签化管理至关重要,对号入座、精准定性,针对不同类型企业以及企业不同发展阶段,突出企业市场属性,兼顾股权结构、产业特征、发展阶段,逐步实现差异化管理。主要分为三类:“竞争类国企”以市场为导向,以企业经济效益最大化为主要目标,体现好经济责任;“功能类国企”以完成战略任务或重大专项任务为主要目标,体现好政治责任;“公共服务类国企”以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标,并引入社会评价,同时按照市场规则,提高资源配置效率和公共服务能力,体现好社会责任。

精准混合,落实“一企一策”。发展混合所有制经济,要避免强硬的“拉郎配”方式,更不能搞“一混就灵”,而要实行“精准混合”。一方面,选好精准的混合路径,加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革,除少数涉及国家安全的企业和投资运营公司外,其他国有企业应当积极引入各类投资者,实现投资主体多元化。通过多种方式推进具备条件的国有企业改制上市,暂不具备上市条件的国有企业通过引入各类投资者,实现股权多元化。利用国内外多层次资本市场,推动具备条件的企业集团实现整体上市,成为公众公司。同时,鼓励具有资金、技术、管理优势的战略投资者以及社保基金、保险基金和股权投资基金等机构投资者参与国有企业改制重组。另一方面,确定精准的混合比重,每个企业都要针对具体项目设计方案,对每个项目的股比设置,不做硬性规定。可以采取四种形式:一是涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司,采用国有独资形式。二是涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业,可保持国有绝对控股。三是涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业,可保持国有相对控股。四是一般竞争性领域的国有企业,实现股权多元化,鼓励员工持股,推动企业股权结构进一步优化,市场经营机构进一步确立,现代企业制度进一步完善,国有经济活力进一步增强。

精准监管,建立三级资本管理架构。从管资产到管资本的转变,就是要以产权管理为纽带,优化完善国资平台运营机制,实现精准的机制转换。构建“政府—资本平台—国有企业”架构,通过“资本”纽带构建“国资监管—国有资本运营—国有企业经营”的三层架构的监管新模式。其中,国资平台只负责股权管理和运作,不参与企业内部管理,不干预企业生产运营。国资经营平台的改组或设立,更重要的意义在于,打破国资监管模式三层结构篱笆。其角色是充当赛场上的“教练员”,而国资委则作为对国有资本的统一监管者充当国家队的“领队”。其功能是围绕政府战略意图的重大转型升级项目和公共服务项目的投资主体,以市场方式进行资本运作,推动国有企业改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合,促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的创业投资。同时,政府部门应围绕加强战略管理、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险控制等,减少审批事项,切实落实企业自主经营权,实施标准化操作流程,提高管理精细化水平。

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武建忠 武建忠

《领导决策信息》周刊总编辑,北京国际城市发展研究院副院长,首都科学决策研究会副会长。著有《决策方法》一书。在国内首创政务舆情监测系统,倡导并构建“中国领导决策信息系统”,将战略研究和信息传播相结合并纳入标准化、规范化的全新体系,开创了决策信息和智力支持系统建设的崭新模式。编著有《新改革经济学》《社会管理蓝皮书》《加强和创新社会管理领导干部读本》等,主编出版《中国国情报告》、《中国国策报告》、《中国国力报告》等专著50多部。

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