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2014

地方深改评估及指标体系初探

■ 中央全面深化改革的号角吹响后,地方深化改革已成千帆竞发之势。半年来,各地纷纷在重点领域和关键环节改革上进行重要战略部署,描绘了新蓝图、新愿景、新目标,拿出了实施方案或具体意见,布局了战略重点、优先顺序、主攻方向,起步有力、推进有序、成效初现,呈现出一幅地方深化改革的全景图。

 跨过七月,改革元年时间过半,正是观察各地深化改革的重要时间窗口。如何运用科学的评价指标体系,对上半年全面深化改革进行初步的客观的评估,看看地方有没有紧扣中央精神、体现地方特色、突出问题导向、强化贯彻执行,从中可以检验成效、总结经验、发现问题,为圆满完成全年深化改革目标提供决策参考。

 构建全面深化改革的评价指标体系

为了对全面深化改革进行客观的判断和评估,需要初步建立一套科学准确地反映全面深化改革发展水平的评价指标体系,对重要领域和关键环节的改革进行重点追踪分析和定量监测分析,形成可量化评估结果,为推进改革提供具有说服力的数据。同时,以此为契机及时深入了解掌握改革推进动态,科学评估推进成效,完善改革实施办法,把握好改革的力度、推进的速度和社会的可承受程度,进一步促进改革更好更快推进。

全方位多维度评估。全面深化改革是一项系统工程,包括6大板块,涵盖15个重点领域、60项具体任务、336个小项任务,具有系统性、整体性、协调性的特征。为此,评价指标体系也应具备全方位、多维度、全覆盖的特点,主要包含三个方面(一级指标):一是改革部署,围绕地方深改领导小组的活动情况(二级指标)进行评估,主要量化指标(三级指标),包括深改领导小组召开会议次数、已启动的全国示范试点改革项目数、已启动的重点领域和关键环节的改革数量等。二是改革成效,围绕深化改革的六大板块(二级指标)进展情况进行评估,包含量化的指标(三级指标)和定性指标,主要是标识改革项目成效的指标的监测结果,包括行政审批项目减少幅度、新增企业登记增长幅度、政府购买社会服务增长幅度等。三是社会评价,围绕社会调查(二级指标)展开评估,包含公众评价、企业评价和专家评价(三级指标)的问卷得票比例,可以依据正向评价确定分数,也可以采取减分的办法,得到最差一类票数比例越高,减分越多。

坚持“三个结合”。对全面深化改革起步工作进行客观评估,要围绕“三个结合”完善评估机制。一是全面评估和重点评估相结合。评估既要体现“全面”,保证覆盖面,又要突出重点,抓住关键,重点评估重要领域和关键环节的改革进展和落实情况。二是定性评估和定量评估相结合。对有明确指标的目标,在定量的基础上进行定性分析;对无明确指标的目标,采取定性描述与分析。三是自我评估和第三方评估相结合。在自我评估的基础上,要通过委托有资质、有信誉、守法律、讲原则的第三方专业审计评估机构独立开展专业性监测评估,为改革提供专业决策咨询。

突出指导性前瞻性。全面深化改革的评估,不是为评估而评估,而是为进一步推进改革提供指导性和前瞻性的决策建议。全面深化改革已形成共识,但实践中仍存在复杂性和矛盾性,操作难度仍然很大。有鉴于此,改革评估工作应以问题评估为重点,充分考虑与改革相关联的关键环节,通过评估发现问题,为改革工作提供指导性意见。同时,突出前瞻性,为深化改革提供新的决策依据。评估工作应抓住改革还处在初始窗口的关键时期,针对苗头性问题进行重点监测,为下一步改革工作提供建设性意见。

 评估全面深化改革的实际成效

在当前经济发展下行压力下,各地全面深化改革已全面铺开,一些重要领域和关键环节的重大改革取得重要突破和初步成效。正在推动的改革,如建立权力清单、工商登记制度改革、金融体制改革、国企改革等,成为经济社会发展的“压舱石”和“顶梁柱”。

简政放权力度前所未有,广东江苏值得肯定。简政放权是本届政府开门的第一件大事,各地在“接、放、管”上做大文章,纷纷晒出“权力清单”,取消和下放一大批审批权力,使政府管理从依赖“审批式管理”的模式向通过“服务式管理”的负面清单模式转变,为市场主体松绑,给经济注入活力。广东省今年一季度新登记市场主体25.6万户,增长50.5%。能够赢得市场的信赖,缘于广东拿出“革自己命”的勇气,以推进工商登记便利化为突破口,清理、减少和规范行政审批事项,决定调整工商登记前置行政审批事项,保留工商登记前置审批13项,前置改后置审批108项,压减率达89%以上。江苏省则在刚刚结束的省委十二届七次全会审议了《关于进一步简政放权加快转变政府职能的实施意见》,提出了“建立5张清单、1个平台、7项相关改革”为主要内容的简政放权一揽子改革,这是省级层面首次针对政府简政放权、转变职能进行系统设计。

国企改革胆子大干货多,上海最有借鉴价值。国有企业改革迈出实质性步伐,上海、湖北、四川、山东、江西、山西等省份已正式出台关于深化国资国企改革的意见。上海可谓“一马当先”,继推出国资国企改革20条之后,先后制定了11项配套实施细则或操作指引,今年以来专为国资高效、公开流动构建的两大专业化平台上海国盛、上海国际也在积极筹建中。今年前5月,上海国资系统营收、利润、税收增速均高于全国平均水平,利润增长创去年3月以来最高水平。而重庆国企改革的目标是2/3左右国有企业发展成为混合所有制企业,运用五种混合办法,包括推动国企整体上市、组建投资运营公司、未上市国企发展多元化股份公司等。

金融体制改革亮点多,山东金改已成全国样本。金融市场是现代市场体系的枢纽,金融体制改革需要搞好顶层设计,制定改革路线图。山东“金改”是全国的标本,从去年8月7日发布“金改22条”近一年,社会融资规模一举突破万亿元;今年上半年股票、债券两项直接融资合计1788.22亿元,同比增加766.15亿元;齐鲁股交中心成立以来,已推动企业实现直接、间接融资超过125亿元。一年间,山东金融改革不断提速:产权制度创新、管理体制创新等“亮点”层出不穷,产权流转、要素交易市场等走在全国前列。

市场活力进一步激发,重庆天津改革成效明显。检验改革成效的最好标准,就是市场活力的充分释放。上半年,重庆经济增速达到10.9%,保持了高增长良好格局,这与重庆改革部署分不开。该市制定了2014年版《企业投资项目核准目录》和《产业投资禁投清单》,取消19项核准事项,48项核准事项以外的企业投资全部改为备案,1—6月备案项目个数、总投资同比分别增长两成和四成。而天津市总结推广滨海新区行政审批局做法,真正实现“一颗印章管审批”、“一份清单管边界”、“一个部门管市场”、“一支队伍管执法”,上半年新注册各类市场主体6.67万户,注册资本2020.49亿元,同比分别增长53.33%、125.32%。

 改革评估、问题清单与解决方案

通过评估,要拉出问题清单,拿出解决方案。必须发扬钉钉子精神,着力提高改革的针对性和实效性,让每一项政策举措都转化为可检验的实际效果。

节奏要紧凑,必须杜绝“松松垮垮、推诿扯皮”现象。必须看到,不少地方与中央相比,改革慢半拍,改革的力度强弱不一,步伐参差不齐,没有精准的节奏把握和有力的流程控制。全国31省区市就全面深化改革召开会议的次数相差较大,其中,辽宁、江苏、贵州等地已经召开了4次深改小组全体会议,但有些地区却鲜见关于深改小组的相关报道。军令状已经下达,容不得只挂帅不出征。各地要对年度改革任务梳理排序,该在什么地方出招、按什么次序出招都要心中有数。

力度要到位,必须克服“合意则取、不合意则舍”的倾向。当下一些地方总是囿于既有利益,不愿意真改,又或者是纠结于潜规则的束缚,不敢放手去改,存在“中规中矩、大而化之”的问题。特别是有的地方和部门对改革存在着“等”、“怕”、“躲”的现象,影响了整个改革任务的推进和落实。为此,面对紧迫繁重的改革任务,看到问题不退缩、遇到难题不躲避、碰到矛盾不回避。对改革措施落实不力的,实施责任追究,要建立有效的奖惩激励机制,及时开展督查。

传导要顺畅,必须解决“最先一公里”和“最后一公里”问题。改革成败的关键,在于上下齐心、上下同欲。去年以来,国务院出台了一系列改革举措,市场翘首以待,但卡在“最先一公里”和“最后一公里”。因此,针对“政令不出中南海”的问题,要把“天线”架起来,还要解决好“最后一公里”,要把“地气”接上来,做到“地方一盘棋”,维护“全国一盘棋”,切实防止和杜绝“各吹各的号、各唱各的调”的现象。

能力要加强,必须化解“不会改、改不好”的危机。当前不少领导干部新办法不会用、老办法不管用、硬办法不敢用、软办法不顶用,领导干部本领恐慌问题十分突出。在纷繁复杂的问题面前,领导干部要提高“会改革”的能力,不仅要克服“不敢改、不愿改”的障碍,还要克服“不会改”的障碍。同时要应用好干部绩效考核及动态考核制度,把“本领恐慌”与“帽子恐慌”挂钩。

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武建忠 武建忠

《领导决策信息》周刊总编辑,北京国际城市发展研究院副院长,首都科学决策研究会副会长。著有《决策方法》一书。在国内首创政务舆情监测系统,倡导并构建“中国领导决策信息系统”,将战略研究和信息传播相结合并纳入标准化、规范化的全新体系,开创了决策信息和智力支持系统建设的崭新模式。编著有《新改革经济学》《社会管理蓝皮书》《加强和创新社会管理领导干部读本》等,主编出版《中国国情报告》、《中国国策报告》、《中国国力报告》等专著50多部。

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