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2014

属地为主、分级负责,中国抗震救灾升级入轨

■ 历经汶川、玉树、芦山等一系列地震,形成了中国式抗震救灾的“中国速度”“中国力量”“中国效率”“中国精神”,检验了国家抗震救灾的应急能力,也促进了我国在防灾减灾体系方面的建设,中国式抗震救灾令世界关注。
 
8月3日,云南省昭通市鲁甸县发生6.5级地震,造成重大人员伤亡和经济损失。习近平总书记、李克强总理立即作出重要指示批示,李克强第一时间赴灾区指挥抗震救灾。6日,李克强离开灾区,抗震救灾工作由云南省统一指挥,这是芦山地震以来开始明确的救灾模式的延续:属地为主、分级负责,救灾现场实行统一指挥和调度,加强中央和地方救灾力量协调配合,保证救灾科学、有序、有力。
 
更加科学,突出地方指挥主动权
 
灾害应对以灾害所在地的政府来负责,这是国际社会多年来在应对灾害过程中形成的宝贵经验。相对来说,地方政府更了解当地情况,反应更迅速,在救灾过程中应尊重地方政府的救灾主动权。早在2007年,我国就颁发了《突发事件应对法》,提出国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。2013年芦山地震的抗震救灾中,属地管理的思路十分明确。李克强甫一到现场就明确指出,地震救灾救援工作由四川省统一指挥、统一负责,中央部门主要是承担协调、支持和保障作用。当时四川省抗震救灾指挥部的成立,让原本只在灾情发生时临时组建的指挥部“实体化”。
 
在这次云南鲁甸地震的抗震救灾中,延续了芦山抗震救灾经验,地方政府依然是主体,全权负责抗震救灾的总指挥。8月5日,国务院办公厅还专门发出通知,进一步明确了坚持属地为主、分级负责的抗灾救灾工作机制。这与汶川地震时,时任总理温家宝亲任抗震救灾总指挥的模式明显不同。当然,地震的级次不同,灾害影响不同,但毫无疑问,中国面对重大突发性事件的救援和应对模式已经发生改变。地方政府已经和正在负起属地管理的责任,这是国家治理现代化的一个重要原则和主要体现。此外,即使是李克强总理召开部署会时,也特别强调要突出抗震救灾由地方统一指挥,做好军、地救灾力量协调。同时国务院工作组有关负责人参与地方抗震救灾指挥,统筹协调各部门,按照灾区需求加大支持力度。5日,云南省政府安排救灾应急资金2300万元,用于受灾群众生活救助工作。云南省民政厅指导市、县民政局研究制定了受灾群众生活救助工作方案。这再一次说明在应对重大自然灾害时,中央和地方政府之间正在形成科学有效的联动响应机制。
 
更加有序,应急管理高效协同走向成熟
 
抗震救灾,每一次的经历都是一次痛苦的洗礼,它考验着政府的组织能力,考验着社会救援体系的效率,考验着全社会的团结和协作能力。虽然我们现在还难以准确预测地震等自然灾难,但借助一次次积累起的救灾经验,我们可以做出越来越完善的救灾预案,将遗憾和缺漏控制在最小程度,将救灾组织得更加有条不紊,更加精细、科学和高效。芦山地震发生半个小时左右,从中央到地方,整个应对工作高效有序,反应速度更快,应急能力更强,救援效率更高,充分体现了集中力量办大事的体制优势。应该说,我国较为完备的应急救援体系已构建成型,各级政府部门在救灾中按照专业分工,已经形成了一个从国家、省级,到市级、县级的网状结构的救灾系统。这套系统,在芦山地震救援中发挥了巨大的作用。
 
鲁甸地震发生后,救援工作同样展现了“中国速度”,各方力量以最快速度、最高效率驰援鲁甸灾区,与死神赛跑。从中央到地方,从政府到民间,抗震救灾工作迅速进入紧张而有序状态。李克强总理在出发的飞机上就已经在部署恢复生产和灾后重建,这对整个长线救灾来说是超前高效的部署。各级政府部门和军队以及社会力量第一时间紧急投入救援,与时间赛跑、抢救生命。地震发生后,中国地震局和国家减灾委根据灾情发展及时将应急响应级别提升至最高的I级。第一时间开始调动一切必要资源,政府、军队与社会力量等无缝衔接,呈现出较之以前更为成熟的救援流程与更加高效的协同模式。《华尔街日报》报道称,中国政府对本次地震灾难反应及时。
 
最近7年里,相继经历了汶川地震、玉树地震、芦山地震等强震灾害考验,中国积累了更加丰富的抗灾救援和危机管理经验。芦山地震救援初期一度发生灾区人满为患,生命线被堵死、人员进出困难的情况。此次地震发生后,公安部交管局迅速启动地震应急二级响应,要求云南省交警总队对昭通通往鲁甸地震灾区的公路全线实施交通管制,确保运送伤员和抗震救灾人员、物资、装备的车辆优先通行。通过对比发现,经历以往几次强震考验之后,鲁甸地震救援方面折射出的应急管理和响应机制已经比较成熟,这得益于政府灾难应急机制的未雨绸缪,更深层次上则是国家治理体系与能力的进步。
 
更加有力,社会动员正能量显示中国力量
 
2008年汶川地震中,不少社会组织崭露头角;从救灾到重建,他们的身影无处不在。正因如此,有人将2008年定为“中国公益元年”。从此,包括公益组织在内的各种社会组织逐渐成长。在芦山抗震救灾中,社会力量再次冲在前面,各显身手,成为地震救援中一股温暖的力量。“我们都是芦山人”,血浓于水、心手相连的情感充溢中华大地的每个角落。在地震发生后的最短时间里,中国各地的民间力量几乎“一跃而起”。而一场由政府机构、企业、媒体、网友等组成的信息巨流在社交网络上汇聚。特别是新兴社交媒体成为救灾“催化剂”,快速加入到救援行列中。而这正是社会进步推动民间社会成熟、推动公民社会成长的一个显著标志。衡量一个国家文明程度的重要标志,就是看其在灾难面前的国家意志和公民精神。西方媒体曾感叹:“人们对普通中国人更有信心了,可以确信他们拥有建立一个更具美德社会的能力和责任感。”从筹集款物、启动紧急预案、信息发布再到倡导,社会组织已形成了一股强大的社会力量。
 
鲁甸地震救灾中,社会力量也在第一时间自发驰援灾区,与政府和军队力量构成协同。红十字蓝天救援队、壹基金、中国扶贫基金会、中国社会福利基金会蓝豹救援队、华夏救灾基金等多个民间救援组织在灾区开展救援。民间组织参与救灾的网络已经形成,反应比以往历次地震更为迅速,具备了专业的知识、设备和人力资源。特别是团省委在“云南青年志愿者”网络平台组织开展“鲁甸‘8·3’抗震救灾志愿服务”活动,面向社会公众专项招募义务献血、医疗协助、亲情陪护、心理干预、自护教育、爱心捐赠、物资保管与分发、网络舆论声援与寻亲等九类志愿者,组建志愿者数据库,切实做好志愿者储备工作。
 
最值得关注的一个现象是,在这次鲁甸地震中,网络上的批评指责少了,各种质疑、传言、谣言不再乱串了,整个舆情环境呈现出前所未有的团结、鼓励、向上的正能量。抗震救灾,信息是整个巨灾应对的核心和灵魂,通讯是“耳朵”,交通是整个抢险救援的“腿”,如果“耳朵不灵”、“腿不好走”,会直接影响到救援的效率。特别是在社交网络已成赈灾“网上战线”的语境下,公众参与在舆论界面上的投射,对救灾有着重要的导向意义。鲁甸地震发生后,微博微信上,灾情跟踪、求助寻人、祈福募捐等讯息,可以说是绵延不息。更多的大V、博客也多以“建设者”的姿态发声,这无疑是种更理性的公民参与,与救灾的舆论维度需求更高的契合度。与此同时,历经了数次抗震救灾的考验,政府比以往更加注重信息的及时发布,同时社会对地震的反应也更加理性。例如,即使是“浑水泡面”这小插曲,也在第一时间能够得以澄清,反而获得了舆论进一步的同情和理解。就连两年前还因纠纷被网上舆论标签化了的新疆切糕,也因为一名名叫阿迪力的维吾尔族年轻商人向鲁甸地震灾区捐赠5吨切糕而一洗当初形象。为此,8月7日的《环球时报》还专门发表社评《新疆切糕一举成正面象征的启示》。
 
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武建忠 武建忠

《领导决策信息》周刊总编辑,北京国际城市发展研究院副院长,首都科学决策研究会副会长。著有《决策方法》一书。在国内首创政务舆情监测系统,倡导并构建“中国领导决策信息系统”,将战略研究和信息传播相结合并纳入标准化、规范化的全新体系,开创了决策信息和智力支持系统建设的崭新模式。编著有《新改革经济学》《社会管理蓝皮书》《加强和创新社会管理领导干部读本》等,主编出版《中国国情报告》、《中国国策报告》、《中国国力报告》等专著50多部。

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